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地方創生元年回顧:從縣市到鄉鎮,地方政府如何扮演「創生」角色?
圖/文:李永展
發表時間 2020/03/15 10:00
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地方創生元年回顧:從縣市到鄉鎮,地方政府如何扮演「創生」角色?

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2019年行政院推動的「地方創生元年」,正式宣告:台灣人口失衡的危機,需透過國安層級的「地方創生國家戰略計畫」才可能妥善解決。國家戰略計畫目標希望在2022年達到地方人口移入移出相等、2030年達到地方人口回流。此目標具體回應了「人口紅利不再」的台灣鄉鎮未來應如何發展。所謂的「人口紅利不再」可從三方面來解讀:人口總量變化、人口結構組成,及區域人口與發展不均,分別產生了人口減少、高齡少子,及人口過度集中六都等問題。

地方創生推動一年以來,全台各地有不同的創生計畫操作手法及階段成果,有些已由國發會核定後媒合部會資源積極推動,有些交回地方政府重新檢視,有些還在摸索地方創生的精神及意涵,有些甚至還一頭霧水。這些不同的推動經驗及階段成果,值得爬梳,作為後續精進的基礎。

 

新北市城鎮風貌計畫執行績效評鑑暨工程督導。

 

地方創生的推動機制在於以鄉鎮為單位,採二階段作業,先由鄉鎮從下而上彚整具地方特色、適地適性的「地方創生計畫」(含事業提案),提報國發會通過後再媒合部會資源來協助落實,縣市政府則站在協助或參與協助的立場。推動一年以來,有些鄉鎮的企業有心、社區有意,但地方政府卻沒有妥善的因應措施及推動機制;或者有些地方政府很積極,但苦無適當的創生計畫或事業提案。在這種情況下,即便單方面有心,地方創生仍無法落實。因此,除了大家關注的儘速找出DNA、凝聚共識、形成願景外,也應讓地方政府(縣市/鄉鎮)扮好「催生」角色,才能上下交融,共創地方生機。

地方創生既然是一個全面且跨層級的統合工作,不只需要中央、縣市及鄉鎮各自扮好自己的角色,更需要彼此之間形成分工合作的統合協調關係。因此,邁入地方創生第二年的當下,值得好好檢視地方政府可精進之處。

 

新北市觀光發展與地方創生論壇。

 

縣市:應研擬縣市地方創生計畫

在「地方創生國家戰略計畫」中,縣市政府扮演三種角色:研提跨鄉鎮的地方創生事業提案、協助創生事業媒合地方資源,以及成立地方創生專戶。而鄉鎮公所的角色,則是專注於發掘地方DNA、凝聚共識、形成願景、提出創生事業提案。但除了跨鄉鎮創生事業提案外,縣市政府可以更積極地訂定縣市的創生架構及創生目標,建構出適地適性的創生計畫及執行策略,才能讓所轄鄉鎮有所依循,而不是各自摸索、單打獨鬥。

從縣市政府與鄉鎮公所具有的不同行政管轄權來說,有些在鄉鎮層級無法推動的創生工作,便需要由縣市政府來協助。例如區域型的土地使用計畫、交通運輸規劃、產業園區設置、教育制度調整等,都是屬於縣市的地方治理權限,卻又高度影響鄉鎮地方創生計畫的可行性。因此,縣市研提總合的地方創生計畫,將能使鄉鎮公所更掌握與上位計畫、政策意涵及執行策略銜接的主軸。

 

鄉鎮型地方創生公司之可能樣態。

這些想法可建構在過往縣市綜合發展計畫的基礎上,再融入國土計畫體系及鄉村總體規劃來思考,將人口失衡問題整合到土地使用、產業發展、交通運輸及鄉村發展策略中,並研擬配套的部門計畫,呼應地方創生的需求,再適時納入2020年5月1日即將公告實施的縣市國土計畫中。

縣市政府也應檢視轄區內鄉鎮是否有需「補白」的區塊,例如是否有尚未提創生計畫的鄉鎮需要協助、輔導或培力?鄉鎮地方創生計畫是否需要透過跨域的創生計畫來整合?

 

利用社會創新論壇增能培力。

 

《國土計畫法》規定2020年5月1日前,必須公告實施縣市國土計畫,並劃設四大國土功能分區(國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區)、研擬土地使用管制規則。國土計畫內涵分為國土空間架構、土地使用管制及部門計畫,部門計畫的產業發展係從國際/國家/區域/縣市的尺度,研擬產業發展的主軸及具體對策。而地方創生係由下而上回應地方人口失衡問題,著重在企業/社區產業如何透過地方DNA盤點及脈絡梳理,找到可以著床的區位、規模及事業體:二者的空間尺度及關注重點雖然不一樣,但可以發揮分進合擊的產業發展綜效。

因此,如何在即將公告實施的縣市國土計畫架構下,納入地方創生計畫,應該是地方創生第二年及第一版縣市國土計畫可以統合協作之處。縣市政府應積極從縣市國土空間佈局及產業發展構想,配合四大功能分區,提出適地適性的縣市地方創生計畫,再配合鄉鎮發展現況,研擬不同的優先推動策略。

 

縣市/鄉鎮:應研擬優先推動策略

地方創生反映的是城鄉失衡下的發展落差,而鄉鎮發展條件的差異,也形成推動地方創生工作上的不同需求及不同操作方式。因此,如何梳理縣市轄區內不同地區的人口問題,彚整地方創生計畫可優先推動的策略,亦是後續縣市空間區位可以著墨之處。

從人口分析來看,目前對地方創生需求較迫切的鄉鎮,多出現青壯人口外移、人口老化指數偏高的現象,也存在不易創造多元就業機會的窘境。因此,從縣市層級而言,未來針對這類型地區,應鼓勵長照事業,並建立優先輔導機制及優惠補助措施,讓回流人口從事長照工作,減少返鄉或移居者的生計風險,同時也符應地方的需求。

另一方面,部份鄉鎮雖然總人口減少,但隨著勞動力回流及年輕人返鄉從農,已有不少地方出現年輕世代積極到鄉間尋求安居樂業的現象。如何支持這些年輕世代找到合適的返鄉移居之處,甚至在當地有新創事業的協力資源,將更能鼓勵年輕世代返鄉移居,從而為當地帶來創業的群聚效果。

此外,優質的生活環境及公共設施,也是影響返鄉移居者是否願意/可以久居當地的重要考量。但人口外移且偏鄉的地區,往往面臨文教醫療資源不足的窘境,從而更加惡化人口流失的現象。在這些地區要求先投入大規模的公共建設,來補足當地的生活環境及文教醫療設施,顯然不符合公共投資的成本效益。但相對地,如果妥善結合地方創生的科技導入策略,優先為這些偏鄉地區建立智慧多元文教及智慧遠距醫療的推動機制及執行策略,便可兼顧生活機能改善及開創事業機會。

 

田中共學堂-從產地到餐桌。

 

坪林老屋新生計畫。

 

鄉鎮:應研擬鄉鎮綜合發展計畫

在《國土計畫法》未通過前,縣市政府大都透過縣市綜合發展計畫指導縣市空間發展,或者依《區域計畫法》研擬縣市區域計畫。而《國土計畫法》通過後,這些縣市綜合發展計畫或區域計畫(草案),便轉軌至縣市國土計畫中。不過,新北市及台中市仍繼續公告實施區域計畫,據此來指導這兩個直轄市的空間發展構想。

依《國土計畫法》規定,各縣市正加緊腳步研擬縣市國土計畫,但鄉鎮層級卻缺乏綜合發展計畫的機制,使鄉鎮公所面對未來發展的大方向及課題時,難有統合綜整的策略規劃思維與發展對策構想。易言之,絕大部分鄉鎮因為缺乏綜合發展計畫經驗,使其在推動地方創生時,不僅難掌握相對應的操作方法,也不易釐清創生計畫的內涵與範疇。

因此,對照當前鄉鎮在推動地方創生所遭遇的課題,未來應協助鄉鎮公所擬訂鄉鎮綜合發展計畫,以引導鄉鎮公所勾勒綜合發展所需的各面向工作,為長期人口居留及生計發展建立更厚實的基礎,再據此引導不同創生事業提案,以發揮綜效。此外,現階段鄉鎮缺乏綜合發展計畫之指導,如何為這些鄉鎮建構統合的創生計畫推動方法,亦值得關注。

 

台北市「社區共好」的成果發表會。

 

地方創生元年+1:催生「地方綜合發展計畫」

行政院將「地方創生國家戰略計畫」定位為國安層級的重大政策值得稱許,然而地方創生不應只是公部門的政策手段,更應該是一種新的社會價值,一種社會大眾都覺知到其迫切性、必要性,以及可因應人口紅利不再的新環境典範(New Environmental Paradigm)。

嘉義縣社區營造提案審查。

彰化縣各鄉鎮火車站與周遭環境整合計畫審查現勘。

 

國家戰略計畫以解決人口失衡及城鄉不均為首要目標,但要達到此目標,必須克服諸多挑戰。從國土空間規劃、城鄉特色營造、農村再生及社區營造等政策來看,不僅鄉鎮生活圈建設的概念逐漸消失,鄉鎮尺度的自治能力也未見增長,也難與社區營造及農村再生成果相互鏈結。因此,如何善用地方創生的推動機制及機會,建構在地方綜合發展計畫的宏觀調控下,發揮縣市的跨域治理功能,同時提升鄉鎮的自治能力,以建構從全國、縣市、鄉鎮、村里的跨尺度整合策略,應在地方創生第二年深入思考。

過去推動縣市綜合發展計畫、縣市區域計畫、社區營造及農村再生等政策所累積的經驗與專業人力,已確實誘發不少推展地方創生的能量。然而,地方創生元年的案例也反映出地方創生不該任由鄉鎮自求多福,而應該在國發會媒合部會資源下,讓地方政府儘速擬妥縣市地方創生計畫及鄉鎮綜合發展計畫,然後在專業協助及部會支持下,地方才能快速凝聚出推動地方創生的能量,並針對當地需求研提創生計畫。如此才能讓地方創生國家戰略計畫發揮最大綜效,並妥善處理人口失衡的問題,從而達到維持總人口2,000萬的均衡台灣願景。

 

全文轉載自獨立評論@天下:https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/255/article/8940

 

延伸閱讀:

(1)我屏東我驕傲:從地方認同到改變成真還有多遙遠?http://bit.ly/2t5hxPQ
(2)木梓遊庄:從一場找回共同記憶的行動,看一個農村社區的改變http://bit.ly/2RVvdW8
(3)地方創生,是「鄉愁」還是「鄉痛」?http://bit.ly/2tPNYSZ

keyword文章關鍵字: 地方創生
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