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行政社造化的經驗分享-以桃園市為例
台灣城鄉特色發展協會理事長許主冠
發表時間 2020/02/29 18:00
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行政社造化的經驗分享-以桃園市為例

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“行政社造化,是一個政府部門自發性的柔性改革行動。”

 

這件事情在觀念上其實並不複雜,早在1980年代隨著大型跨國企業的興起,傳統由上而下的的單向管理學面臨到新的挑戰與衝擊,從內部跨域合作與由下而上的改革理論及技術就漸漸成為企業永續成長的重要策略。就組織原理言,大型企業與政府結構其實都是源自於工業生產方式邏輯衍生出的線性思考,都是以分工的方式,共同組成一個大型的結構,不管是硬體或是軟性的管理,都是這個的概念的呈現。因此政府組織同樣存在著這些大型機構的問題,但是這些改革作為,在行政機構與企業體執行上面的確有些差異,也造成在政府機構執行上始終很難順利推動。簡單講企業與政府在管理上核心差異的問題有兩個,第一是企業目標清晰,增加獲利或減少虧損很明確,但是政府機構的公共服務目標並不清晰,產出也很難估算。第二是企業管理手段及工具多,彈性大,政府員工受法律保障,非有重大失誤不易課責,公部門考績制度亦無法符合當代有機體系的建構原理。因此對公部門的績效始終有難以評估的困境。

 

到了二十一世紀之後,全球化成為具體的種種現實,公共管理所面臨的挑戰與問題很難再以分工的方式對應這些複雜的問題。因此勢必要尋找新的策略面對。以新的管理思維,希望透過創造整合性、有機性的功能的方式來共同面對問題尋找對策。

 

桃園市做為全國第六個升格的院轄市,有其特殊的地理位置與社會發展脈絡,簡單說一方面延續著傳統桃園縣一直是北台灣最大工業生產廊道的地位,長期以來就持續的吸引中南部年輕經濟移民進入,近年來更是外籍移工最多的區域,加上公速公路、高鐵的便利化,相對便宜的房價也吸引到雙北市退休人口的青睞,因此有交通節點位置的傳統農業區如楊梅、八德、蘆竹、大園青埔等都在近年興起移入人口,形成區內農業、都會、商場共存、傳統街區與新興區域並陳的特殊現象。以桃園市政府估算,市民居住在桃園的時間平均約為一代半〈45年〉,足見桃園確實是一個年輕的城市。而面對這樣的新舊並陳複雜的社會結構,加上傳統閩客族群區域的現實,桃園市的治理確實不是件容易的事情。

 

在過去,傳統的地方治理多是依賴在地頭人與地方派系作為中介和代理。在桃園縣時期亦復如此,因此形成看似穩定,實則僵化缺乏動力的社會。但是因為新移入者日益增加,且多為年輕人,加上產業升級,人才素質亦隨之提升。公民參與的需求不斷提升。也對傳統政治模式產生壓力與造成質變。升格後的桃園市鄭市長正是見證了這種改變的當事人。因此如何因應社會的需求,一直是桃園市施政的核心議題,社區營造在桃園市一如其他城市,多著重在社區參與的營造點提案機制,且多數仍是傳統社區發展協會提案,但因應市府政策,桃園市文化局在很早就開放了營造點計畫可以由個人提案,一方面是讓傳統體系的里長可以參與,二方面也給尚無組織的年輕人有參與的機會。但隨著升格後,預算規模增加,各局處的計畫一下子如雨後春筍般的增加,但社區能量並未隨升格而提升。因此就出現各局處徵求提案時,提案量不如預期、提案素質不夠等等現象。做為縣市政府社區營造政策主要窗口的文化局,開始思考如何有效的解決這些問題。

 

圖:桃園市行政社造化賦權機制(許主冠繪製)

 

在公部門要推動改變,最簡單的方式是由上而下的長官命令,但是要真正的推動改革就需要多數公務人員從自我意識中認同,而且在行為上形成一定的慣習,才能有持續性的改革。桃園市很明顯是有來自市府高層的支持,但難能可貴的是推動行政社造化核心工作卻是建立在公所層級和市府局處間的合作開始。 從106年文化局藉由市府的社區營造推動委員會平台,將政策有類近性的相關局處組構出三個群組;以都發局主政的環境景觀組、民政局主政的社區安全組、文化局主政的社群培植組,各自有相關局處三到五個組成,第一步是盤點個局處自己計畫,分析過往提案情況,再策定下階段個局處合作機制,或以特定區公所為場域或以特定族群對對象,整合計畫形成合作亮點。第二個方向是建立公所層級的社造平台,一方面讓所內相關課室主管與區公所首長了解社區營造並非僅人文課之業務,更市區政推動的基礎,從市府而來的政策或計畫要有公所對區域、區民真實需求的理解,才能得到社區支持。此外公所也要盤點在地資源,讓社區、社群、傳統地方勢力、頭人、年輕人、店家等等都有機會對地方未來願景發表看法。透過這樣的機制設計。在107年桃園市正式成立行政社造化推動辦公室,作為社造推動委員會下的幕僚機構與公所的培力機構。推動落實行政社造化的工作。

 

兩年多以來,目前桃園市12個區公所都已經穩健的依據各區特色,形成在地知識平台或區內社區培力平台,也有公所專注在新的公民審議機制的推動與落實。最後一個原民區復興區因為組織的關係,過去雖然也參加社造工作和人文會報,但在所並無社造平台的機制,但在109年隨著組織改造,也正式成立人文觀光所,以此推動所內的社造平台,補上了公所行政社造化的最後一塊拼圖。

 

行政社造化是未來社區營造的核心工作,未來種種不可測的天災人禍,單一國家的力量已經無力面對,更遑論只有政府的運作。因此如何在平時可以長期的理解在地,尋求厚植地方能力,組構出更堅強的民間力量,才足以面對各種挑戰。行政社造化已是一個邁向下一階段公共治理新的方向和新的力量。

 

 

keyword文章關鍵字: 行政社造化 桃園市
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