作者/盧思岳(社團法人台灣社造聯盟理事長/台中市社區營造諮詢推動辦公室計畫主持人)
作者/黃敏婷(台灣社區重建協會執行理事/台中市社區營造諮詢推動辦公室專案經理)

政府推動社區營造的行政機制演變

台灣提出、執行社區總體營造政策迄今超過22年了，然而大多數的鄉鎮區公所在政府推動社區營造的行政機制中卻長期缺席，這對一項強調「由下而上」、「以參與為主軸」的計畫形成一種吊詭的反諷。當然，台灣社區營造政策的內涵不是一開始就完滿俱足的，而是在政府部門提出後，歷經民間部門-包括專家學者、人民團體、基層社區的實踐、反思、辨證與回饋，在「滾動式修正」的狀態下而逐漸充實的。

這段過程在此先不贅述，僅就政府推動社區營造的行政機制部分略說分明。1994年底由行政院文化建設委員會提出社區總體營造政策，一開始只在文建會預算項下推動充實地方展演設施、藝文活動下鄉等計畫。1999年九二一大地震發生，基層社區在環境、文化、生態、產業、社福等層面嚴重受創，社區總體重建迫在眉睫，點狀的「社區計畫」才逐漸形成政府各部會從九二一重建區推向全台的常態性機制；但大多處於由大專院校或人民團體提案、引動社區居民參與的「代理操作」狀態。之後在台灣社區重建協會串連民間重建團隊與專家學者的政策反饋下，說服行政院九二一震災災後重建推動委員會，由文建會於2002年四月成立重建區四個社區營造中心，同年七月成立非重建區的全台北、中、南、東四個社區營造中心，率先展開培訓、輔導社區提案執行社區營造計畫的工作。當時本人(第一作者)即擔任重建區、非重建區各一個社區營造中心的計畫主持人。

2003年行政院提出「新故鄉社區營造計畫」，將社區營造業務正式擴大含括9個部會；2005年行政院推出「台灣健康社區六星計畫」，再擴大爲13個部會參與，共計60項子計畫，總預算超過一百億元。2004-2005年文建會立基於重建區、非重建區八個社區營造中心成功運作的基礎上，進而輔導各縣市政府文化局陸續建立縣市層級的社區營造中心，而運作至今。隨後幾年行政院各部會陸續仿效，也建立自己的社區營造培訓輔導團隊，並向區域、甚至縣市政府推進(名稱則依各自計畫有所不同)，遂確立了將中介組織引進社區營造政策，建立長期培訓輔導機制的做法。總結這段歷程，社區總體營造政策從文建會擴散至多數中央部會，從中央部會推動到縣市政府，總計花了大約十年的時間。

為何大多數的鄉鎮區公所在推動社區營造的行政機制中長期缺席？

但是，最接近社區的政府基層行政機關-鄉鎮區公所在社區營造上做了什麼？為何中央部會的社區營造預算、計畫下放到縣市政府各局處後，卻跳過鄉鎮區公所，直接補助各社區執行？眾所皆知，社區營造在社區層面強調「由下而上」，但在政府部門卻是「由上而下」在推動的。向來作為社區營造政策火車頭、發動機的文建會有見於此，在2009年推出「新故鄉社區營造第二期計畫」，將行政社造化納入其中，除縣市政府的跨局處資源整合外，重點即放在鄉鎮區公所的社區營造參與上；但推動迄今已進入「新故鄉社區營造第三期計畫」，大多數鄉鎮區公所仍漠然置之、不願提案，而許多縣市政府(文化局)則仍處於找幾個公所提案試點、消極應付的狀態。

歸納原因可能如下：一是鄉鎮區公所人力不足，多提案就會多做事，導致基層公務員能推則推。二是縣市政府文化局找不到鄉鎮區公所行政編制上的工作對口，導致計畫公文在社會課、民政課或圖書館間流浪推託。三是文化部與縣市政府(文化局)受制於現狀，而在預算編列上趨向保守，形成惡性循環。四是絕大多數縣市政府(文化局)未建立鄉鎮區公所的培訓輔導機制，將此工作含括在社區營造中心的工項中，而致社區與公所的培訓輔導策略未加區隔，造成效益不彰且難養成專業團隊。

困境的造成有其積累的環境，以上原因恐難完全歸咎於鄉鎮區公所或縣市政府(文化局)。究其實，培訓輔導鄉鎮區公所的公務員與培訓輔導社區的幹部、志工畢竟有許多差異性，前者先天上必須承擔科層行政體制的層層拘束、本位主義及互相扞格等，必須換位思考，以同理心協助提出解決策略。以下分享台中市的實踐經驗以供參考。

台中市的「雙軌並行」機制與「一區一特色」計畫

「雙軌並行」是台中市在社區營造推動機制上較為特殊的規劃設計。早在文建會於2009年推出「新故鄉社區營造第二期計畫」、納入行政社造化時，原台中市政府文化局即在各縣市政府都有的「社區營造中心」之外，另設立「社區營造諮詢中心」，專責輔導區公所提案執行整合性的社區營造計畫。當年計有半數共4個區公所參與，次年則是八個區公所全數提案執行。迄2011年台中縣市合併成立直轄市，更進一步建置「台中市社區營造諮詢推動辦公室」，針對公部門(市政府各局會及各區公所社區營造業務相關公務員)規劃執行培訓輔導機制，承擔任務即為行政社造化，而重點則在市政府跨局會資源整合及區公所參與社區營造計畫。以下專就區公所部分進行說明。

在建置「社區營造諮詢推動辦公室」(以下簡稱推辦)的同時，台中市文化局做了二件奠定後續執行基礎的事。一是推動市政府趁縣市合併成立直轄市的改組時機，將因少子化而兵源大幅下降、業務量減少的區公所兵役課改制為人文課，成為文化局在區公所行政編制上的工作對口。二是與推辦研擬規劃「一區一特色計畫」，引導、促進區公所參與社區營造工作。完成這二件事，讓推辦得以順利建立「人有所立，事有所本」的區公所完整培訓輔導機制。因為第一年推動，許多原兵役課的公務員難以適應業務調整，2011年29個區公所中只有差強人意的12個提案執行。經過文化局在行政面與推辦在輔導面的努力，至2012年則已提升至25個區公所提案執行。而從2013至2017年則維持在27或28個區公所的高檔提案執行量，且29個區公所沒有未提案執行過的，亦即累積執行率達100%。

【圖：兵役轉人文，后里區公所課長與輔導老師一起參與社區營造點家族工作坊】

但面對區公所人文課公務員的流動率過高，因而培訓輔導對象經常改變，導致累積效益事倍功半；此外，在量的衝高後亦須追求質的提升。所以在2013年推出金區獎評鑑，以記功、嘉獎、圖書禮券等獎勵代替鞭策；並於2015年增加課長、承辦二組個人獎項，而逐漸降低人文課的人事流動率，且有效引導「一區一特色計畫」往確立願景、突顯特色、跨域規劃、整合資源等質的方向發展。

【圖：金區獎由林依瑩副市長頒獎，獲獎區公所的區長或主秘笑開懷】

【圖：林依瑩副市長頒發金區獎個人獎項，獲獎的課長與承辦備受鼓勵】

【圖：有區長的加持和課長的鼓勵，讓很少申請社造計畫的公寓大廈也來參與】

(欲知後續如何突破困難，建立過半數的區公所層級社區營造中心，且待下篇分解)

從自己動手做到培訓輔導社區做 --台中市如何引導區公所參與社區營造？(下篇)