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新故鄉社區營造二期計畫的回顧與探討
文/王本壯
發表時間 2016/10/05 20:22
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新故鄉社區營造二期計畫的回顧與探討

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壹、前言

「社區總體營造」是臺灣近年來最具創新性、擴散性,與持續性的文化政策,其目的旨在凝聚臺灣民眾的社區共同體意識,形成厚植臺灣民主的根基,並促進國家整體發展。以「民眾參與」與「由下而上」的精神,讓居住在社區的居民,自發性地參與地方各項工作,然後結合產官學,共同經營與再造;希冀以此途徑與策略,成功喚起民間力量,與政府形成「夥伴關係」,促使社區民眾與國家齊心合作,為臺灣整體社會的發展,共同投注心力。

自1994年起提出的社區總體營造政策,在歷經20年的推動,已成為提升文化素養,建構公民社會的重要國家政策。尤其是我們觀察到國內外社區營造的發展過程,可以發現在全球化與社會環境快速變遷下,國際間的問題漸趨相似,例如:傳統產業沒落造成人口外移,使社區高齡化現象日趨嚴重;都市規劃造就繁榮城市,卻也使得人際關係疏離;頻繁的天災釀成自然環境屢遭破壞,人與環境該如何共生共存問題等,皆是各國所會面臨到的社會公共議題。因此,從2008-2015年期間展開的「新故鄉社區營造第二期計畫」,就具有更關鍵的地位。

從上圖我們可以看到1994-2001年的「社區總體營造時期」基本上在回應臺灣80年代的社會挑戰,將社會運動帶往回到土地、回到社區、回到生活的主張。接著並順應時代腳步及外在環境改變,於2002年至2007年配合行政院推動「挑戰2008:國家發展重點計畫」提出「新故鄉社區營造計畫」(第一期),結合特有的文化傳統、空間環境與地方產業,發展地方魅力。經過多年努力,「社區營造」已成為國家文化政策重要一環。

為延續2002年至2007年推動新故鄉社區營造成果,2007年10月再以「地方文化生活圈」區域發展的概念為出發,規劃「磐石行動—新故鄉社區營造暨地方文化館第二期計畫」(2008年~2013年,2013年展延至2015年),旨在提升社區文化生活及自治品質,推出藝文參與的社區營造方式,帶動更多社區民眾的參與,凝聚社區的情感,激起對於家園的關懷,增進參與公共事務之能量,落實營造人的目標。

而由下圖我們更可觀察到從「社區總體營造政策」到「新故鄉社區營造計畫」,再到「磐石行動—新故鄉社區營造暨地方文化館第二期計畫」,是依循造人、造產、造景三大面向,彙整各階段主要實施計畫的發展狀況,從一開始多是由改善空間環境為主,進而透過空間拉近人與人之間的距離,再輔以社區文化活動凝聚社區共識。當社區居民具備基礎的社區營造知識與累積豐富的能量之後,再漸次地朝向社區培力與藝文活動扶植為主,旨在推廣社區營造精神和理念。

 

貳、二期計畫成效回顧

社區營造自1994年至今,走過二十年的歷程,從人、文、地、產、景五大面向看臺灣各社區案例呈現的具體成果,累積的豐碩果實已然深植民間,2008年開始的二期計畫試圖從多元及創意的社區藝文活動切入,尋求公私協力共同解決社區問題的模式。主要由三項實施計畫構成,詳見下表:

表一、新故鄉社區營造第二期主要實施計畫說明表

而在多年的社造基礎下,新故鄉社區營造第二期計畫以行政社造化、社區文化深耕及社區創新實驗三大方向,透過理念培育、資源整合、藝文社造、跨域合作等方式,增進地方政府及社區自治永續發展的能量。我們統計2008年至2013年間共計3,800個補助提案的分布地點(不含小額獎補助及其它社造相對應計畫),基本上可為平均分布全臺。至於少部分未獲得補助的鄉鎮市區大多位處偏鄉,或許是沒有能力申請提案獲得補助(社造培力不足),也可能只是沒有於2008年至2013年間提出提案,但有部分鄉鎮市區在2014年度已申請提案並獲得補助;另外,計畫期程內獲得補助達50次以上的則有臺南市的安平區及南區。

在政策引導下,全臺灣22縣市耕耘在地社區營造行之有年,其中已有不少縣市發藉此發掘其獨有的特色,也有縣市創新發展出不同於傳統的文化特色。例如:臺北市的實體社造中心(仁安醫院)、桃園縣(現桃園市)的鄰舍節、苗栗縣的在地知識王、臺中市的社造諮詢推動辦公室、雲林縣的社區故事繪本、臺南市的輔導公所為區域社造中心,以及宜蘭縣持續推動的社區日曆等均屬之。此外,各縣市在行政社造化、社區文化深耕及社區創新實驗三大面向的執行成果亦各有特色,茲說明如下:

1.行政社造化

2008-2014年文化部推行行政社造化計畫旨在建置運作縣(市)政府社區營造推動委員會之協調機制,協助成立縣(市)層級社區營造中心,推動鄉鎮市(區)社區營造工作、藝術家駐鄉等,辦理縣(市)層級社區總體營造人才培育,進行縣(市)層級社區營造點徵選及輔導。茲就行政組織的執行成效以368個鄉鎮市區公所成立文化相關課室的比例來看,超過95%以上的皆為五都的城市(臺北市、新北市、臺中市、臺南市)。其中臺中市因為投注資源配套性的推行「一區一特色、一區一故事」政策,目前每年平均有將近九成的公所參與社區營造工作,並逐漸發展出各區的文化活動。

但成立文化相關課室不等同於參與社區營造工作,例如:臺北市在2013年度僅有松山區公所參與社區營造相關的業務;而反觀基隆市,沒有成立文化課室,透過做中學,在與社區協力的同時,輔導公所做為整合者,使其區內的七個公所皆是社區營造不可或缺的好夥伴;臺南市則思考輔導各公所依社區特色及社造推動現況,整合該區圖書館、古蹟、文化館及社區團體等資源,以提出社造推動構想,從市到區到里分別扮演不同的角色和任務分工,鼓勵進行區公所社造藍圖規劃,再以優先重點提案方式逐年發展,使每一個區公所成為一個社區小馬達(區域型社造中心)。

至於縣市推動社區營造的資源整合主政單位,則是視各縣市政府的需求而定,有18個縣市政府依循文化部的政策引導,遂由文化局處擔任主政單位;臺北市是因為社造業務在都更處,所以由都更處負責主政;其他雲林縣、高雄市、宜蘭縣分別在計畫處、研考會、社會處。不論主政單位在哪一個單位,顯示各縣市政府確實嘗試將社造概念透過各局處室進行擴散,對於社區營造工作在地方層級推展應可成為一大助力。

2.社區文化深耕

在文化深耕面向上,新故鄉社區營造第二期著重於社區紀錄,其紀錄不再侷限於靜態項目(如:社區地圖、社區報等),而是朝向互動式生活紀錄發展,舉凡社區影像、社區繪本、社區劇場等皆是,其中,又以社區影像的受補助次數最高,2008~2013年總補助次數達594次為所有補助項目中數量最多的,其中高雄市就補助了143次,為所有縣市之冠。

必須要說明的是,由於新故鄉社區營造第二期計畫的文化深耕計畫補助統計資料僅來自於社區各式紀錄的補助,因此並不能用以詮釋高雄市在文化深耕的關注較其他縣市來得高,只能藉此瞭解高雄市的社區在文化深耕面向所提出的相關補助計畫較其他縣市來得多。

3.社區創新實驗

新故鄉社區營造第二期計畫的社區創新實驗計畫大多著眼於深度文化之旅,2008-2013年全臺灣已辦理830梯次,共計42,832人次參與。另外,也有縣市提出實驗性計畫,例如:臺北市的「OPEN GREEN綠生活推展計畫」,以綠的想像,開啟市民對生活的想像,逐漸發展各樣的模式及方法。或是桃園縣(現桃園市)的「學校進鄉團及草編新世界」,透過藝術行動進入以地景主題來結合不同社群、空間專業、藝術家與在地工藝家,在既有的社區空間透過藝術參與行動共同呈現社區美學。

另外,花蓮縣提升地方視覺美感方案-鐵皮屋也有春天計畫,共徵得22件作品,參賽者分別來自花蓮、宜蘭、台北、新竹、台中、彰化及高雄等縣市,以「社區參與」及「雇工購料」方式攜手改造鐵皮屋,共同將首獎的設計構想在縣內付諸實現。這個計畫是將鐵皮屋當成一個提升地方視覺美感經驗的載體,透過居民共同參與鐵皮屋改造活動,提升民眾對於生活美學的關注,賦予鐵皮屋新生命。新竹縣的「13好市集」也是個有趣的實驗型計畫,通過人才培育課程的學員擔任社區經理人,協助推廣社區產品,並於每週舉辦知識及販售,「13市集」讓社區收入增加、社區小農收入增加,又能讓培訓的學員發揮其所學,與在地小農共同推廣社區形象品牌。

 

參、小結

綜觀新故鄉社造二期計畫的成果,可以看到深耕在社區營造各領域的社區夥伴們努力將社造的種籽持續散播在全臺灣的軌跡。就如同文化部在官方網站中提到的「臺灣社區營造的歷程及經驗,是草根民主重要的體現,也是華人社會重要的民主成果,未來將透過各種方式與大陸、新加坡、日本、東南亞及其他歐美國家交流與分享,擴大臺灣獨特的社區營造影響力」(文化部,2014)。

因此,在回顧與檢視過去執行成果時,除了關切公民社會的營造與在地化的發展,還有省思歷年政策引導的影響,進而規劃社區營造下一個階段之目標與執行架構。思考透過以互補關係共同治理的「網絡模式」,來促使民眾與非政府組織參與政府的政策推動與相關計畫的運作。在民眾參與政策執行的必要前提下,政府應有效的「授權」與「使能」,並藉由非政府組織的監督與協力,建構一個民眾、非政府組織、行政部門「三角互補」的網絡關係。

換言之,政府施政首重應「去線性化」、「去分工化」,以及「去部門化」,而替代以「共同治理平台」的模式,講究「網絡化」、「合作化」,以及「群組化」。其次,逐步建構政府內部與外部民間有效連結的「雙迴圈機制」,用以凝聚理念與政策共識,訂定施政計畫與執行步驟。此外,應善用各類組織工具與深入分析數據資訊,強化民眾參與政府決策的廣度與深度,形塑協力執行的模式與外部資源投入的管道。進而創新共同參與政策運作規範,持續落實執行與績效檢核。優化記錄分析與活化反饋傳承,以建立良性循環與永續模式。

展望未來,個人建議對於社區營造相關計畫的效益評估與經費審核應該要有新的思維跟更細緻的做法,例如:

小額的獎補助在一定金額以下,應可容許更具彈性的使用方式,以鼓勵更具創意的效益呈現。其經費使用的審查可回歸其他法令規範如稅捐機關業管部分進行查核即可。

在一定金額以上,較大額的計畫經費,除應遵循相關法令規範的運作外,可督促各級行政部門分層依權責進行工作項目與使用經費的查核。其關鍵意涵在於協助執行單位更有效的運用經費,而不是以防弊為出發點。

相較於硬體建設經費的明確性,社造工作多需因時因地制宜,而要具有一定的彈性。因此過程中的計畫修正,配合工作項目更動而調整計畫經費的使用應被尊重。所以容許一定比例的科目間流用以及調整,將能促使計畫更易達成實效,而避免產生遷就原定僵固計畫量化的要求而淪於數字遊戲。

從過往各類計畫推動執行的經驗看來,各補助計畫項目經費核定前若能有更深度的審查及輔導調整機制,將可提升獲補助計畫的後續執行成效,即所謂「預防勝於治療」的概念。尤其可以適當參考民間企業的思維及運作模式,畢竟現今社會不同以往,政府亦當適時進行調整與創新,以免被社會大眾所淘汰!

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